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來源:《企業(yè)觀察報(bào)》,時(shí)間2019年7月26日
作者/劇錦文
2013年11月召開的中國共產(chǎn)黨的十八屆三中全會，提出了一整套深化經(jīng)濟(jì)體制改革的方案。2017年10月黨的十九大召開，正式提出要貫徹“五大”新的發(fā)展理念，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系，以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，實(shí)現(xiàn)動能轉(zhuǎn)換，推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展高質(zhì)量發(fā)展，不斷增強(qiáng)我國經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新力和競爭力。在這一背景下，國有經(jīng)濟(jì)、國有企業(yè)的改革與發(fā)展也邁入了全新的發(fā)展階段。
混合所有制改革有序推進(jìn)
黨的十八屆三中全會做出了國有企業(yè)實(shí)行混合所有制改革的重大決策，此后，國企的混改逐步轉(zhuǎn)入實(shí)施階段，包括國務(wù)院有關(guān)職能部門和各級政府首先按照自上而下的方式制定了一系列的政策文件、精心挑選試點(diǎn)企業(yè)，等等。顯然，這次改革中的文件制定是耗費(fèi)了時(shí)日、下足了功夫的。在試點(diǎn)企業(yè)的選擇上，參與各方則體現(xiàn)出了高度的慎重。
2015年8月，國企改革的綱領(lǐng)性文件《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》發(fā)布，拉開了新一輪國有企業(yè)改革政策設(shè)計(jì)的帷幕，此后相繼發(fā)布多份相關(guān)的政策文件，形成了所謂的國企改革頂層設(shè)計(jì)的“1+N”政策文件體系。
通過對這一系列文件的梳理和解讀可以發(fā)現(xiàn)，它們從不同角度具體規(guī)定了國企混改的目標(biāo)、實(shí)施方式和主要任務(wù)。主要任務(wù)包括三個方面：進(jìn)一步開放競爭性業(yè)務(wù)、破除行政壟斷和打破市場壟斷等；混合方式主要有：（1）直接引入非國有資本（包括外資），即通過鼓勵非國有資本投資主體出資入股、收購股權(quán)、認(rèn)購可轉(zhuǎn)債、股權(quán)置換等多種方式，參與國有企業(yè)改制重組，參與國有控股上市公司增資擴(kuò)股；（2）通過引入非國有資本參與國有母公司層面的所有權(quán)改革，同時(shí)，國有產(chǎn)權(quán)也可以對發(fā)展?jié)摿Υ蟆⒊砷L性強(qiáng)的非國有企業(yè)進(jìn)行股權(quán)投資；（3）探索實(shí)行混合所有制企業(yè)員工持股等。我們同時(shí)也發(fā)現(xiàn)，與前期“摸著石頭過河”的改革不同，當(dāng)前的混合所有制改革更強(qiáng)調(diào)事前的“頂層設(shè)計(jì)”，混改實(shí)施之前有關(guān)部門就分別或聯(lián)合制定了如此多的政策文件實(shí)屬罕見。
2016年9月，國家發(fā)改委決定東航集團(tuán)、聯(lián)通集團(tuán)、南方電網(wǎng)、哈電集團(tuán)、中國核建、中國船舶等9家央企實(shí)施首批試點(diǎn)。2017年，第二批10家試點(diǎn)企業(yè)名單已經(jīng)國務(wù)院國有企業(yè)改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議確定。前兩批共選定19家試點(diǎn)企業(yè)。混合模式包括民企入股國企、國企入股民企、中央企業(yè)與地方國企混合、國企與外資混合，以及PPP模式等。2018年，第三批混改試點(diǎn)企業(yè)31家，其中中央企業(yè)子企業(yè)是10家，地方國有企業(yè)21家，三批混改試點(diǎn)共50家，這些試點(diǎn)企業(yè)正在逐步有序推進(jìn)。2019年5月17日，第四批混改試點(diǎn)獲得國家發(fā)改委批準(zhǔn)，共有160家企業(yè)，其中中央企業(yè)107家，地方國企53家，涉及企業(yè)資產(chǎn)2.5萬億。
國企混改的政策指向是明確的。但是，長期存在于國企之中而一直未被解決的深層矛盾，以及在混改過程中新出現(xiàn)的問題，則又在一定程度上制約著混改的進(jìn)程。
歸納起來主要包括；國有企業(yè)的國家戰(zhàn)略約束；國有與非國有產(chǎn)權(quán)主體合作的產(chǎn)業(yè)性質(zhì)約束、融資約束；不同所有權(quán)主體混合后的權(quán)利平等與平衡；以及混合所有制企業(yè)的管理與決策中的問題等等。
新一輪以整合為主的重組潮
在我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入“新常態(tài)”和以創(chuàng)新驅(qū)動為特征的“高質(zhì)量發(fā)展”的背景下，國家及時(shí)提出了“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”的全新戰(zhàn)略。而對國有企業(yè)實(shí)施供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革就自然成為國有企業(yè)當(dāng)下的重要任務(wù)。
2016年7月國務(wù)院辦公廳頒發(fā)了《關(guān)于推動中央企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與重組的指導(dǎo)意見》，明確指出，到2020年中央企業(yè)的發(fā)展目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)四個“一批”。
1.“鞏固加強(qiáng)一批”。即對主業(yè)處于關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域、主要承擔(dān)國家重大專項(xiàng)任務(wù)的中央企業(yè)，要加大國有資本投資力度，保持國有資本控股地位，發(fā)揮國有資本引導(dǎo)和帶動作用。
2.“創(chuàng)新發(fā)展一批”。即通過開展投資融資、產(chǎn)業(yè)培育、資本整合等手段，推動產(chǎn)業(yè)集聚和轉(zhuǎn)型升級，完善技術(shù)創(chuàng)新體系，提升企業(yè)的集成創(chuàng)新能力。
3.“重組整合一批”。推進(jìn)裝備制造、建筑工程、電力、鋼鐵、有色金屬、航運(yùn)、建材、旅游和航空服務(wù)等領(lǐng)域的企業(yè)重組，化解相關(guān)行業(yè)產(chǎn)能過剩，提高產(chǎn)業(yè)集中度，提升產(chǎn)品的質(zhì)量和品牌知名度。
4.“清理退出一批”。嚴(yán)格按照國家有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)要求，以鋼鐵、煤炭行業(yè)為重點(diǎn)，壓縮過剩產(chǎn)能，淘汰落后產(chǎn)能，限制嚴(yán)重過剩行業(yè)的新項(xiàng)目投資。清理長期虧損、扭虧無望企業(yè)和低效無效資產(chǎn)，退出一批不具有發(fā)展優(yōu)勢的非主營業(yè)務(wù)，推動企業(yè)非主營業(yè)務(wù)和資產(chǎn)、公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的社會化管理。
隨著國有企業(yè)實(shí)施供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革政策逐步完善，具體實(shí)施也迅速展開，主要有以下幾個方面。
第一，繼續(xù)加大產(chǎn)業(yè)重組力度，國資監(jiān)管部門要求處于鋼鐵、煤炭等產(chǎn)能過剩行業(yè)的國有企業(yè)，主動減少產(chǎn)量、盤活存量、做優(yōu)增量，化解過剩產(chǎn)能。
其次，對“特困企業(yè)”“僵尸企業(yè)”實(shí)施專項(xiàng)治理，針對不同類型的特困和僵尸企業(yè)，政府和國資部門配合企業(yè)實(shí)施了特事特辦的專項(xiàng)整治，該破產(chǎn)的破產(chǎn)、該合并重組的就合并重組。
第三，“債轉(zhuǎn)股”，國務(wù)院于2016年先后發(fā)布了《關(guān)于積極穩(wěn)妥降低企業(yè)杠桿率的意見》和《關(guān)于市場化銀行債權(quán)轉(zhuǎn)股權(quán)的指導(dǎo)意見》，要求有關(guān)部門按照市場化、法治化等原則有序推進(jìn)國有企業(yè)的“債轉(zhuǎn)股”工作，以降低企業(yè)的杠桿率。
第四，實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動，加快企業(yè)轉(zhuǎn)型升級，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革不僅要壓縮落后產(chǎn)能，更要生產(chǎn)出科技含量高、市場需求旺、代表未來發(fā)展趨向的高質(zhì)量產(chǎn)品，這是對國有企業(yè)更高的要求。為了實(shí)現(xiàn)這一任務(wù)，許多國有企業(yè)紛紛響應(yīng)，積極推動先進(jìn)產(chǎn)能的規(guī)模化、集群化、優(yōu)質(zhì)產(chǎn)能的綠色化和清潔化。
第五，以整合為主的企業(yè)重組，與20世紀(jì)末的那次以“拆分”為主的重組不同，這次企業(yè)間的重組則體現(xiàn)出以整合為主的顯著特征。十八大以來，先后共有21組39家央企實(shí)施了重組，地方國企也有上百家企業(yè)進(jìn)行了重組，國企的合并重組迎來了一個新的高潮期。
以授權(quán)經(jīng)營為核心的監(jiān)管體制改革
黨的十八大以后，黨和政府開始醞釀改革現(xiàn)有國有資產(chǎn)監(jiān)管體制，逐步形成了以“授權(quán)經(jīng)營”為核心的改革思路。
以授權(quán)經(jīng)營為核心的監(jiān)管體制改革就是在國資委與國有企業(yè)之間嵌入一個國有資本投資、運(yùn)營公司。從已有的建議和一些改革的試點(diǎn)情況看，通過設(shè)立國有資本投資公司和國有資本運(yùn)營公司，形成國有資產(chǎn)管理、國有資本投資、運(yùn)營和國有企業(yè)的三層架構(gòu)。
1.國資委。在2003年頒布的《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理?xiàng)l例》，2005年10月27日修訂通過的《公司法》，以及2008年10月通過的《企業(yè)國有資產(chǎn)法》中，國資委被定位為企業(yè)國有資產(chǎn)的出資人代表。在新體制下，國資委首先要重點(diǎn)解決好授權(quán)問題。將政府作為出資人的職能委派被授權(quán)給處于中間層的投資、運(yùn)營公司。同時(shí)，國資委要加強(qiáng)對被授權(quán)公司的考核監(jiān)督，建立科學(xué)的考核監(jiān)督體系及其監(jiān)管邊界。
由于改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制是向自己“開刀”，必然會涉及到某些機(jī)構(gòu)甚至個人的利益，如何使《方案》真正落到實(shí)處就會成為一個現(xiàn)實(shí)問題；第二，在構(gòu)建國資監(jiān)管部門對國資投資、運(yùn)營公司的委托代理關(guān)系過程中，如何塑造出合格的代理人也是一個現(xiàn)實(shí)問題；第三，如何通過優(yōu)化國資投資、運(yùn)營公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)和治理結(jié)構(gòu)，使其成為既能夠體現(xiàn)國家意志，又具有市場競爭力的法人實(shí)體的目標(biāo)得以協(xié)調(diào)，也具有一定的挑戰(zhàn)性。
2.國資投資、運(yùn)營公司。國有資本投資、運(yùn)營機(jī)構(gòu)不是原政府部門管理國有企業(yè)的機(jī)構(gòu)、職能和管理手段的簡單合并。而是由管理國有企業(yè)轉(zhuǎn)為履行出資人職責(zé)、由行政隸屬關(guān)系轉(zhuǎn)為股東與公司關(guān)系。
根據(jù)現(xiàn)有試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)，國有資本投資、運(yùn)營公司主要通過劃撥現(xiàn)有商業(yè)類國有企業(yè)的國有股權(quán)，以及國有資本經(jīng)營預(yù)算注資組建，或選擇具備一定條件的國有獨(dú)資企業(yè)集團(tuán)改組設(shè)立。國有資本運(yùn)營公司與所出資企業(yè)之間的關(guān)系，以財(cái)務(wù)管控模式為主，重點(diǎn)關(guān)注國有資本流動和增值狀況；國有資本投資公司則以戰(zhàn)略性核心業(yè)務(wù)控股為主，形成以戰(zhàn)略目標(biāo)和財(cái)務(wù)效益為主的管控模式。
3.國有企業(yè)。2017年4月《國務(wù)院國資委以管資本為主推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變方案》（簡稱《職能轉(zhuǎn)變方案》）提出，國有企業(yè)應(yīng)在分類的前提下，按照各種混合所有制的方式實(shí)施產(chǎn)權(quán)多元化的改革和法人治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，以及經(jīng)營者的市場化選拔，和更市場化的激勵約束機(jī)制的實(shí)施。從而使得企業(yè)制度改革與國有資產(chǎn)監(jiān)管改革實(shí)現(xiàn)同步、協(xié)調(diào)進(jìn)行。
強(qiáng)化黨組織作用的新領(lǐng)導(dǎo)體制
國有企業(yè)從它誕生的那天起，黨的身影就從未消失過。盡管黨在企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)體制中的地位幾經(jīng)變化，但黨組織在企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)、治理中一直發(fā)揮著重要作用。尤其是十八大以來，黨組織在企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)體制中的地位被提高到史無前例的高度。
黨的十九大之后，在黨和有關(guān)國企監(jiān)管部門的推動下，全面落實(shí)黨委領(lǐng)導(dǎo)制在廣大國有企業(yè)中陸續(xù)展開。
1.重新修改企業(yè)、公司章程。按照國有企業(yè)對黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨建工作要重新修訂企業(yè)、公司的章程，絕大多數(shù)國有企業(yè)特別是按照公司法注冊的國有公司，開始將黨的工作機(jī)構(gòu)、組織機(jī)構(gòu)、人員編制和工作經(jīng)費(fèi)等納入章程之中，在公司章程中載明黨委（黨組）領(lǐng)導(dǎo)核心地位及其功能發(fā)揮，及其工作原則、職責(zé)、議事決策程序等。從而使黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位制度化、經(jīng)常化。
2.廣泛推行“雙向進(jìn)入、交叉任職”。十九大之后，國有企業(yè)紛紛將過去的“兩會一層”改造成為“三會一層”，即黨委會、董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層，并通過章程明確黨委會的領(lǐng)導(dǎo)核心和政治核心作用，從而將黨的領(lǐng)導(dǎo)融入公司治理的各環(huán)節(jié)。不僅如此，對已經(jīng)實(shí)行公司制的企業(yè)繼續(xù)推進(jìn)董事長兼任黨委書記、黨員總經(jīng)理兼任副書記，黨員領(lǐng)導(dǎo)“一崗雙責(zé)”的領(lǐng)導(dǎo)體制。
3.前置企業(yè)重大問題的決策程序。十九大之后，絕大多數(shù)國有企業(yè)開始探索新的企業(yè)決策機(jī)制。按照企業(yè)重大問題決策前置的要求，在董事會、經(jīng)理層進(jìn)行決策重大問題之前，先由董事長、黨委書記、總經(jīng)理進(jìn)行充分溝通，在達(dá)成共識的前提下，交由黨委會集體研究并形成黨組織的意見建議，然后再由進(jìn)入董事會或經(jīng)理層的決策程序并負(fù)責(zé)貫徹落實(shí)。這樣，就保證了企業(yè)黨組織核心領(lǐng)導(dǎo)作用的落實(shí)。
4.明確國有企業(yè)黨委（黨組）議事范圍。2010年的《意見》和十九大通過的新《黨章》明確規(guī)定了國企黨委（黨組）的責(zé)任主要在于“把方向、管大局、保落實(shí)”，議事決策的對象主要是“三重一大”事項(xiàng)，根據(jù)這一原則，各國有企業(yè)都在積極探索，已經(jīng)將其落到了實(shí)處。
根據(jù)企業(yè)推行新的企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)體制中反映出來的問題，主要是它與過去形成的一些法律有不一致或不明確的地方，比如公司法規(guī)定要給黨組織參與公司治理留有空間，但其所指很不明確。如何使得現(xiàn)行體制特別是公司的章程能夠在公司法有明確的表述，是一個亟待解決的問題。此外，如何在新體制中充分體現(xiàn)廣大職工的參與，也是一個需要認(rèn)真對待的問題。
借“一帶一路”推進(jìn)企業(yè)經(jīng)營國際化
在我國與沿帶沿路國家、區(qū)域的共同努力，“一帶一路”建設(shè)已經(jīng)出現(xiàn)成效。國有企業(yè)作為一支重要的參與力量，不僅為“一帶一路”建設(shè)做出了貢獻(xiàn)，同時(shí)進(jìn)一步提升了企業(yè)的國際化程度。
自從2013年習(xí)近平主席提出建設(shè)“一帶一路”的倡議以來，國有企業(yè)積極響應(yīng)，在“一帶一路”沿線國家不斷增加投資，努力將優(yōu)質(zhì)的過剩產(chǎn)能轉(zhuǎn)移出去，通過獲得優(yōu)勢資源、共享先進(jìn)技術(shù)、先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)，和通過互聯(lián)互通建設(shè)，進(jìn)一步開拓全球市場、整合國際產(chǎn)業(yè)鏈，對沖不同經(jīng)濟(jì)體經(jīng)濟(jì)周期的風(fēng)險(xiǎn)，并獲得組合性的財(cái)務(wù)投資收益。2010年以來，國有企業(yè)對外投資基本保持穩(wěn)定，2016 年，在人民幣貶值預(yù)期之下，國有企業(yè)對外投資增速加快。
首先，國有企業(yè)重新成為我國對外投資的主導(dǎo)力量。2016 年以來，中老鐵路、中泰鐵路相繼開工建設(shè)，“一帶一路”沿線的投資持續(xù)發(fā)力。這一階段，國有企業(yè)立足于本國比較優(yōu)勢，在不斷創(chuàng)新基礎(chǔ)上對外進(jìn)行梯度產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和技術(shù)尋求型投資，是典型的內(nèi)涵式企業(yè)國際化，在很大程度上促進(jìn)了國內(nèi)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。截止到2019年第一季度，中央企業(yè)共承擔(dān)“一帶一路”建設(shè)項(xiàng)目3120個,在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中,央企承但了50%的項(xiàng)目,合同金額超過70%。
其次，產(chǎn)能的國際合作成為國企國際化的新方式。在深化國際產(chǎn)能合作方面，自“一帶一路”倡議提出以來，我國企業(yè)主要通過組建產(chǎn)能合作企業(yè)聯(lián)盟的方式開展國際合作。中央企業(yè)先后在20多個國家開展了60多個油氣合作項(xiàng)目，在礦產(chǎn)資源開發(fā)中加強(qiáng)與合作方的技術(shù)交流和共享，有效提升了相關(guān)國家能源礦產(chǎn)資源開發(fā)的能力和水平。同時(shí)，中央企業(yè)在加強(qiáng)國際產(chǎn)能和裝備制造合作過程中，還成功幫助所在國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級。
第三，投資的行業(yè)和區(qū)域重心發(fā)生轉(zhuǎn)移。“一帶一路”倡議提出以后，國有企業(yè)海外并購的行業(yè)分布開始發(fā)生變化。以高科技行業(yè)為例， 2013 年全年高科技行業(yè)僅發(fā)生一項(xiàng)并購，所占比例甚微，而2016 年共完成11 項(xiàng)并購，占國有企業(yè)海外并購交易總量的9.5%。另外，與消費(fèi)相關(guān)的媒體娛樂、醫(yī)療健康等行業(yè)的并購也顯著增加。也就是說，國有企業(yè)海外并購越來越傾向于提升科技含量和專項(xiàng)技術(shù)，行業(yè)分布也更加多元化。
從區(qū)域角度看，2013 年國有企業(yè)在歐洲(含俄羅斯) 和北美地區(qū)完成的并購交易量分別占到34%和25. 5%，而在亞洲完成的并購交易量僅占16. 5%。“一帶一路”倡議提出以后，亞洲地區(qū)的并購交易量逐漸增加，到2015 年已經(jīng)超過28%，2016 年雖略有下降，但是在比例上已經(jīng)與歐洲和北美地區(qū)相差無幾。
由此可見，在新時(shí)代，國有企業(yè)的國際化發(fā)展與建設(shè)“一帶一路”的倡議密切相關(guān)。
（作者系中國社會科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所研究員、博士生導(dǎo)師）
（編稿：張佶燁、孫小雨；審校：王硯峰
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